拉美:又一個失落的十年?

吳晨2020-01-13 12:56

吳晨/文

十年前,當很多國家剛剛從全球金融危機中蹣跚走出的時候,拉美卻開啟了雄心勃勃的十年。金融危機對拉美的沖擊有限;率先通過刺激政策走出危機的中國經濟快速反彈,為拉美大宗商品的出口注入了活力;油價的回升也讓委內瑞拉這樣的產油國有了喘息的機會;2014年的世界杯與2016年的奧運會接連在巴西舉行,更讓在BRICS(金磚國家)打頭位的巴西成為全球矚目的發展明星。

然而在21世紀第二個十年結束時,再去回望拉美,很遺憾地說,拉美似乎再度經歷和上世紀八十年代類似的又一個“失落的十年”。拉美最大的經濟體巴西增長乏力;阿根廷在再度遭遇高通脹與主權債務危機之后把改革失敗的總統馬克里選下臺,選出了庇隆主義的新總統費爾南德斯,而副總統克里斯蒂娜恰恰是曾經執政八年政績乏善可稱的前總統,新的執政團隊能否把國家從經濟連續縮水的困境中拉出,充滿疑問;曾經被認為是拉美之星的智利也因為細微末節的地鐵車票漲價幾美分的小事,引發了十幾年來最大的抗議和騷亂,凸顯出智利在經濟發展中貧富差距被極度拉大的現實,以及貧困人口失業率高居不下的社會問題。

中國研究者曾經常用拉美作為鏡子,來映射突破“中等收入陷阱”之難。拉美再度經歷“失落的十年”,又給我們什么樣的啟示?

梳理一下,拉美沒有能夠解決三大問題:首先是貧富差距和不平等問題加??;其次是產業政策缺乏有效性,一方面對基礎設施的投資不足限制了對發展潛力的挖掘,另一方面,許多國家,尤其是像委內瑞拉這樣的產油國,每每陷入“資源詛咒”;第三是在借鑒外部發展經驗過程中的水土不服,沒能走出一條適合自己的制度建設和發展模式。

貧富差距和不平等

拉美面臨的諸多問題中,首要是不平等加劇的問題。由于全球化的推波助瀾,在過去十年,貧富差距拉大是全球范圍內的重要問題。但是,在拉美,還有其自己的特點。巴西經濟學家帕夏(Edmar Bacha)就把巴西稱之為Belinda(Belguim + India),一小部分繁榮如比利時,但是其他大部分像印度那樣落后。帕夏的這個比喻其實可以延伸到整個拉美:國家發展不均衡,貧富不均,富人與其他社會階層脫節,這些是拉美面臨的第一大問題。

出現Belinda的原因,一方面是投資不足,尤其是由政府主導的基礎設施投資不足。當政府提供的公共服務不足時,富人只能自主去經營自己的小圈子,自發去做一些工作,為自己提供短缺的公共服務。

同樣的問題在智利特別明顯。因為政府公共服務不足,中產所享受的服務全部是私營的,不再與政府產生交集。這種公共服務包括只有富人才能享受的道路、醫院、養老等等。當富人和中產都開始各掃門前雪的時候,整個國家就可能出問題。因為中產不再能看到低收入人群所面臨的困難,政策制定者也可能會有更多的盲點,才會導致地鐵票漲價幾美分就引發首都圣地亞哥那么多低收入人群的憤怒。整個國家的上下脫節是不平等在拉美最為突出的表現。

拉美出現Belinda問題有其歷史原因。從殖民地開始,過去幾百年的經濟發展軌跡對其貧富差距的格局有深遠影響。美國南方和拉美都比較適合拓展大莊園的農業,需要資本和大量勞動力,所以才會催生黑奴貿易。美國北方則不同,大平原有利于發展自給自足的小農場,當美國北方吸引了大量移民不斷向內地拓展之后,更多成年男性可以分到土地,成為自耕農。土地相對平均分配和土地平等帶來的參與感,對比大莊園主對經濟的壟斷,是美國北方與美國南方乃至拉美的區別。這種利益格局的不同,也導致了兩個地區的不同發展軌跡。

  比如,經過美國內戰之后,相對平等的、貧富差距小而民眾參與度高的美國,可以發展出競爭充分的銀行業。在1910年代,美國就已經有了兩萬多家銀行(當然也為1929年大蕭條銀行倒閉潮埋下伏筆)。相比之下,同期國境之南的墨西哥只有42家銀行,金融成為壟斷品。美國的證券交易蓬勃發展和墨西哥金融市場成為尋租市場,背后仍然是經濟發展軌跡不同而形成的利益格局的不同。

二戰之后,拉美作為充滿潛力的新興市場(阿根廷在戰前甚至是媲美美國的富裕國家)在與日本和東亞四小龍的競爭中落后,同樣與土地改革缺失有關。二戰后,日本、韓國和中國臺灣地區在經濟騰飛之前都進行了比較徹底的土地改革。這樣的土改,一方面創造了廣大的消費者階層,另一方面也減少了莊園主和他們食利階層的后代對政治權利的壟斷,同時減少了貧困家庭對政府救濟的需求。社會更平均,貧富差距不大,這對于社會的持續健康很重要。相比之下,沒有經歷土改的拉美保留了大量的莊園主階層和食利階層,政府會面臨來自精英階層的巨大尋租壓力,同時又需要向貧困人口提供大量救濟,這些都限制了政府改革的空間。

對基礎設施投資不足,也限制了對經濟發展潛力的挖掘。摩根士丹利新興市場主管夏爾馬就分析認為,巴西因為長期投資低于GDP的20%,經濟增長乏力,對道路、學校、機場的投資都比較少。巴西的圣保羅機場在2014年世界杯之前才有所改善。作為一個農產品大國,因為道路和港口的投資不足,有30%的糧食和50%的水果和蔬菜在運輸途中損耗。如果巴西的基礎設施能提升,就可能讓更多的農產品抵達市場,也能夠提振經濟發展。

在《即將到來的地緣戰爭》(TheRevengeofGeography)一書中,地緣政治分析家卡普蘭特別指出,相比于中國,拉美的開放程度低,在貿易問題上尤其明顯:拉美有超過一萬英里的海岸線,卻只有巴西桑托斯一個港口能夠進入全球貿易港的排名前五十。相反,全球前十大繁忙港口中,中國占了六個,而且全部是自然條件并不好的人工深水港??ㄆ仗m強調,沿著貿易路線,對鄰國開放,加入全球貿易體系,同時對國內縱深開放,這些是充分發揮地理優勢的要點。拉美各國顯然在這方面仍然很落后。比如巴西就是發展中國家最不開放的,貿易占GDP的比重只有20%。恰恰因為拉美的地理位置距離全球主要市場,無論是歐洲、美國還是東亞,都比較遠,貿易的開放度才相對而言更重要。

治理問題

如果梳理一下拉美在二戰之后經濟發展的路徑,很多拉美國家都擁抱了“進口替代”的策略,希望發展本土制造業。“進口替代”作為一項產業發展戰略,有效執行需要有兩大保障:一方面,需要在關稅保護的同時,不能將關稅定的太高,仍然要讓受保護的產業有競爭的壓力,而不是依靠關稅壁壘躺著賺錢;另一方面,需要管理者不斷去調整關稅,選擇那些在產業中有巨大延展性和影響力的作為保護的產業。

執行不到位的“進口替代”策略帶來了一系列問題:經濟發展停滯、官僚尋租明顯、兩種賺錢方式極為流行(要么獲得關稅保護的躺著賺錢,要么獲得關稅減免套利賺錢);本幣幣值虛高,加上機械產品價格虛高導致農業,尤其是出口導向的農業受到打擊,農民生計困難,加劇了貧富分化。

對比一下中國臺灣地區同期的產業政策,就能發現巨大差別。為了確保產業政策的有效性,中國臺灣的政策制定者專注于發展三個產業:電子元器件、化肥和紡織業。但是,其產業政策并沒有讓官僚來決定誰勝出,誰能享受關稅優惠的保護,而是很早就引入全球市場的競爭。比如中國臺灣的紡織業很早就參與了全球競爭,并且在競爭中勝出。讓市場來驗證產業政策的效果,無論是持久力還是有效性都高出許多。

拉美一些國家國有投資集中于需要扶植的大中型企業,也造成了大鍋飯問題和勞動力市場二元化的問題。因為沒有城鄉移動的壁壘,大量“失業”農民進入城市討生活,希望找到穩定的鐵飯碗,結果卻催大了城市的貧民窟。

此外,政府對經濟管理直接介入,卻缺乏法治的監督,一方面增加了繁文縟節的成本,開辦企業所需要耗費的時間和金錢成本過高,對營商環境產生負面影響;另一方面也增加了尋租的空間。集權的官僚體制讓腐敗橫行,經濟的管理者因為各種利益糾葛所帶來的短期政策,也讓經濟發展陷入停滯。

拉美還是主權國家債權危機的高發地,這與資源詛咒分不開,委內瑞拉就是一個典型案例。作為產油國,在油價高企的上世紀70年代,委內瑞拉一度進入富裕國家行列。它大舉舉債,因為高油價帶來的紅利給了政府積極投資和派發紅利的底氣。拉美的用油國也不得不大舉舉債,改善貿易條件巨變之后國家必須應對的支付危機。

這些都為債權危機埋下了伏筆。2019年阿根廷主權債務危機復發,國家債權違約、貨幣貶值、資本管制,所有這些都給經濟帶來巨大的壓力。而委內瑞拉則是世界歷史上少有的例子,從發達國家墜落回發展中國家,現在甚至淪落為通貨膨脹高漲到百分之一百萬的貧窮國家。

拉美在戰后的產業政策之所以失靈,歸根結底還是治理不善的問題。

再對比一下美國與拉美的區別,可以看出治理的差距。英國殖民美洲比西班牙滯后了90年,這種滯后讓英國人可以汲取西班牙的教訓。西班牙殖民總體的思路是大一統,在美洲殖民地建立上層的官僚管理機構(總督),一百年間就將西班牙的繁文縟節的文化扎根拉美。甚至在一些殖民地,出現賣官鬻爵的現象,殖民地的管理者早早就失去了民意。這種上下脫節在拉美殖民地獨立過程中就容易產生上層和下層的對立,而官僚體制的專斷也讓本地老百姓沒有學習和實踐自治的機會。與之相比,英屬殖民地很不同。美國最早是十三個州的結合,也就是先有地方,后有聯邦,是一種自下而上的組合,著重于建立本土的管理機構,先有自治的城鎮,然后才在其上發展出各種政府組織。這種組織方式與西班牙殖民地不同,即使到今天,其活力和治理水平還是有高下之分。

經歷了自主產業政策的滑鐵盧,拉美各國紛紛擁抱“華盛頓共識”,尤其以智利的芝加哥男孩——也就是讓一批芝加哥大學畢業的經濟學家來制定發展政策——最為著名。“華盛頓共識”,簡而言之就是,強調法治、去監管、吸引外資、降低關稅、自由貿易、注重對貧困人口的福利、國企私有化、投資基礎設施等等。然而,拉美國家雖然都積極擁抱華盛頓共識,卻并沒有能夠完全兌現,而是選擇性地采取了措施。這種選擇性的改革(不全面的改革)帶來的結果是產生了更大的尋租,比如在國企國有化過程中的中飽私囊,導致拉美經濟的復蘇曇花一現。

另一方面,拉美推進激進的市場化改革,恰逢全球化的高潮。放任的市場自由化、去監管、全球化和金融創新,帶來的是在全球范圍影響深遠的金融融合,而融合之后卻產生更大的波動和風險。拉美國家1990年所經歷的金融危機與上一輪金融自由化、去監管和全球化息息相關,也與科技發展帶來的金融創新與監管脫節有著緊密的聯系。

要擺脫“中等收入陷阱”,成為富裕國家的一員,需要有好的制度、公開透明廉潔的政府、高效的法治、靈活的監管以及良好的營商環境。擺在新興市場國家面前的問題是如何找到進階的道路。按照世界銀行的研究,二戰之后,有13個國家由中等收入進入了高收入水平,比例并不高。成功者有成功的經驗,失敗者也有他們為什么失敗的原因,這都值得中國下一步轉型借鑒。

拉美的例子甚至可以告訴我們,并不存在什么中等收入陷阱,陷阱什么發展階段都有,委內瑞拉和阿根廷就是從富裕國家跌落發展階梯最好的例子。同樣世行的研究發現,二戰之后,有31個國家從中等收入水平重新淪落到貧困水平。經濟發展并非一條直線,而更像是逆水行舟,這恐怕是拉美能帶給我們最大的啟示。

(作者為《經濟學人·商論》執行總編輯)

 

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